Fragmentación del Congreso: Más “rosca”, menos leyes

CAPITAL FEDERAL (ANDigital) La fragmentación de la política legislativa en la Argentina es mucho mayor que en el resto de la región: en 2017 el 73 % de los 40 bloques partidarios de la Cámara baja estaba compuesto por uno, dos o tres legisladores, contra 40 % en Uruguay, 5 % en Brasil y 0 % en Chile, según revela el documento del CIPPEC “Modernizar el Congreso. Propuestas para el Reglamento de la Cámara de Diputados”, elaborado por los investigadores Alejandro Bonvecchi, Nicolás Cherny y Lautaro Cella.

El reglamento de la Cámara de Diputados nunca fue reformado a fondo: sigue como cuando el PJ y la UCR dominaban la actividad legislativa. Mientras tanto, la cantidad de bloques y de partidos (la fragmentación) aumentó. Las reglas de la Cámara no sólo ignoran los problemas asociados a la fragmentación, sino que los agravan. En consecuencia, se tratan y producen menos leyes.

En el Congreso argentino solían primar las iniciativas del Ejecutivo, una fuerte disciplina partidaria y un control de los gobernadores sobre los legisladores electos en su provincia. Pero en 2016, con un oficialismo minoritario y una alta fragmentación, se profundizaron tendencias de los diez años previos. La Cámara de Diputados se caracteriza por:

-Más bloques (las reglas no incentivan la agregación).

-Menos sesiones de tablas y más sesiones especiales (las reglas no facilitan los consensos en la Comisión de Labor Parlamentaria). Actualmente se favorece el uso de las sesiones especiales para tratar agendas no consensuadas dentro de la Comisión de Labor Parlamentaria.

-Liderazgos partidarios débiles: cayeron los índices de disciplina partidaria de la oposición y aumentaron los puntos de veto por la multiplicación de comisiones y la falta de limitaciones para integrarlas. La multiplicación de comisiones y la ampliación de la cantidad de legisladores en cada una de ellas aumentó los puntos de veto y dificulta la cooperación.

-Menos tiempo para el tratamiento de los proyectos de ley por el abuso de las “cuestiones de privilegio”. Las “cuestiones de privilegio” son las mociones de orden que puede plantear un diputado para asegurar el normal funcionamiento de la Cámara y resguardar su decoro. Pero suelen ser usadas para debatir temas vinculados con problemas políticos. De este modo, son la principal práctica obstruccionista con la cual los bloques, y en particular los miembros disidentes con sus conducciones, dificultan la concreción de los debates plenarios. 

En este contexto, la Cámara de Diputados tiene el desafío de mejorar, ampliar y profundizar los mecanismos para el consenso. La experiencia de otros países ofrece lecciones para reformar el reglamento y mejorar así la cooperación entre los diputados y la efectividad legislativa.

Un menú de opciones para usar según el contexto es:

1. Para reducir la fragmentación y alentar la agregación:

• Aumentar de tres a cinco la cantidad mínima de diputados para integrar un bloque.

• Premiar con más tiempo en el uso de la palabra a los bloques con cinco o más legisladores.

• Formalizar los interbloques, establecer un número mínimo de 20 legisladores para su constitución, otorgar a sus líderes recursos para una secretaria técnica del interbloque para producir proyectos de consenso, y minutos adicionales para el uso de la palabra en el recinto.

2. Para fortalecer la efectividad y el rol coordinador de la Comisión de Labor Parlamentaria en la construcción de la agenda parlamentaria:

• Establecer un mínimo de cinco legisladores en el bloque para integrar la Comisión de Labor Parlamentaria.

• Integrar en la Comisión de Labor Parlamentaria a los líderes de los interbloques con más de 20 legisladores para premiar la agregación.

• Que, en proyectos girados a múltiples comisiones en simultáneo, la Comisión de Labor Parlamentaria pueda seleccionar el dictamen con más adhesiones como dictamen de base para que se discuta primero en el plenario. Esto permitiría ordenar la agenda del plenario.

3. Para aumentar la efectividad de las comisiones:

• Reducir a 25 la cantidad de comisiones o fusionar las de temáticas afines y convertir algunas comisiones en subcomisiones.

• Acotar a un máximo de cinco las comisiones a las que cada legislador puede asistir como miembro con voz y voto.

• Formalizar el trabajo de los asesores y los espacios de discusión previa al momento de sanción.

• Establecer que los dictámenes de minoría tengan como mínimo tres firmas de legisladores.

4. Para fortalecer los liderazgos legislativos:

• Impulsar la obligatoriedad del registro de las modificaciones a los proyectos de ley que se producen en las comisiones y del plenario de la Cámara. Esto aumentaría el poder de coordinación de los líderes y la disciplina en los bloques más numerosos.

5. Para aumentar la efectividad en el uso del tiempo en el recinto:

• Introducir límites de tiempo y requisitos más estrictos para el planteamiento de cuestiones de privilegio y de pedidos de informe.

• Introducir una diferenciación entre tiempo para legislar y tiempo para expresarse.

• Introducir un sistema automático (no discrecional) para cortar el uso de la palabra.

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